遲福林 中國（海南）改革發展研究院院長

    中央經濟工作會議提出，要積極穩妥推進城鎮化，放寬中小城市和城鎮戶籍限制，全方位提高城鎮化發展水平。在國際金融危機沖擊和國內發展階段變化的特定背景下，我國將加快推進以構建消費大國為重要目標的發展方式轉型與改革。城市是消費的主要載體，加快城市化進程是構建消費大國的戰略性選擇。我國的城市化進程與城鄉一體化直接相關聯，未來5—10年城鄉一體化新格局的形成，將直接推動城市化進程，并由此促進城鄉居民的公平發展。

    一、未來5—10年是我國城市化快速發展的重要時期
    一般來說，城市化率達到50%，標志著城市化國家的初步形成。2008年我國城市化率達到45.68%，處于走向城市化國家的關鍵時期。未來5—10年，我國的城市他將呈現加快發展趨勢。
    進入城市化發展時代。經驗表明，城市化率在30%—60% 間，是推進城市化進程的黃金時期。未來5—10年正是我國加快推進城市花進程的黃金期，城市化率有望提高10個百分點左右，達到55%—60%。如果這個時期城鄉一體化的體制改革和政策調整有重大突破，城市化率有可能提高15個百分點左右，達到60%—65%。
    進入城市化從局部突破到全面推進的重要時期。第一，東部和中西部城市化將全面推進，并且重點由東部向中西部轉移。2007年，全國城市化率為44.94%，其中東部地區為 55.15%，中西部地區僅為39.41%和36.96%。中西部地區城市化的發展空間巨大。例如，以武漢城市圈、長株潭城市群為代表的中部六大城市群正在全面推進；成都、重慶等西部城市群的發展，將成為連接東部地區與世界其他地區的重要接口。第二，在大中城市加快發展的同時，將呈現大城市群、城鎮化、省直管縣等齊頭并進的新格局。第三，城市間的競爭將成為新階段我國經濟持續快速增長的重要因素。如果說過去30年地區間的競爭有效地促進了經濟增長，那么未來5—10年城市間的競爭將成為經濟可持續增長的重要活力。
    進入城市化由投資主導向消費主導的轉型時期。無論是形成以消費為主導的經濟格局，還是以擴大服務業比重為重點的結構性調整，都直接依賴于城市化的進程。未來5—10 年我國的城市化正處在由投資主導向消費主導轉型的關鍵性階段，以服務業為主體的消費型城市的興起將成為我國城市化的一個基本趨勢。

    二、城鄉一體化是加快城市化發展的決定性因素

    我國已開始“進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期”。當前，突出矛盾是：由于城鄉二元的經濟社會結構，尤其是城鄉二元制度尚未有實質性改變，導致農村人口向城市的流動受到阻礙，已經進入城市的農民工也只是處于“半城市化”狀態。從我國的情況看，城鄉一體化的實現程度對城市化進程具有決定性影響。未來5—10年，改變城鄉二元制度安排，我國的城市化率會提高15個百分點左右。
    打破城鄉二元制度安排，為城市發展創造廣闊空間。第一，以城鄉固定資產投資為例，近幾年來固定資產投資中的城鄉差距不斷擴大，從1995年的3.58：1擴大到2007年的 5.91：1。改變基礎設施建設與管理城鄉分割的格局，能夠明顯縮小城鄉發展差距。第二，以城鄉社會福利制度為例，初步實現城鄉基本公共服務均等化，將直接促進城市化進程。第三，以龐大的農民工群體為例，當前跨省流動的農民工已經達到1.2億，盡快改變農民工“半城市化”的體制與政策安排，能夠加快農民向城市流動，明顯地提高城市化水平和質量。
    推進城鄉一體化重在打破體制機制障礙。第一，需要進一步打破城鄉二元制度安排。改變城鄉有別的戶籍管理、勞動用工和社會福利制度，形成城鄉居民在就業機會和社會福利范圍及水平上的公平。打破城鄉分割的市場機制，探索有效改變農村各種資源外流的格局，加快市場資源從城市向農村流動的機制與渠道；要通過城鄉產業規劃布局一體化，打破城鄉分離的工業化模式。實行城鄉分割的工業化模式使農產品生產、流通和加工不能形成有機聯系，農民難以分享農產品加工增值收益。要通過城鄉公共資源配置一體化，打破城鄉分割的公共資源投入體制。在基礎設施、社會福利等方面實現公共資源投入的城鄉一體化。第二，按加快城市化進程的要求推進行政管理體制改革。當前，城鄉一體化和城市化對行政管理體制改革已經形成倒逼機制，某些不合理的行政體制安排，成為制約城市化發展的重要因素。以浙江義烏、江蘇昆山等在內的全國百強縣為例，其經濟實力遠超過中西部一般的地級市，但現有的行政編制基本上是按照縣級標準配置，行政管理體制與經濟社會快速發展的實際要求嚴重不適應。現在無論是城市群、大城市發展還是省直管縣，都迫切要求根據區域經濟發展和城市化的趨勢，對行政管理體制盡快做出某些重大調整。

    三、“十二五”是推進城鄉一體化的關鍵時期

    從現實情況看，城市化發展的大趨勢與城鄉二元體制之間的矛盾越來越突出。無論是推進城市化，還是實現城鄉公平發展，都需要在“十二五”時期加快改革，形成城鄉一體化的新格局。
    發展方式轉型與經濟結構調整對城鄉一體化提出現實需求。第一，擴大內需是推進城鄉一體化的重要動力。有測算表明，如果要在20年間讓1.3億農民工及其家屬市民化，城市每年需要新建保障性往房650萬套（5.2億平方米、戶均80平方米），這對鋼鐵、水泥、建材、家具、家電等57相關行業將產生重要的拉動作用，同時還將為進城農民新創造2000萬個就業機會。第二，城鄉一體化將釋放大量的就業空間。與同等發展水平的國家相比，我國第一產業勞動力就業比重高出近30個百分點左右，服務業勞動力就業比重低出30個百分點左右。從我國就業結構變動的趨勢看，以城市化拉動服務業就業比重的提高，是解決兩億多農村勞動力轉移和就業問題的戰略性舉措。

    人口結構變化和人口流動趨勢對城鄉一體化提出現實需求。第一，第二代農民工群體進入產業工人隊伍，對城鄉一合體化帶來前挑戰與壓力增大。與第一代農民工相比，他們受教育程度高，期望值高，與對個人發展的追求也較高。這使第二代農民工全面融入城市成為一個不事逆轉的趨墊。第二，未來5—10年，“數量型”人口紅利的逐步消失趨勢不可避免。這也預示著依靠增加生產要素投入的增長方式難以為繼。我國是一個人力資源大國，一旦加大人力資源投資，就能夠釋放出巨大的“質量型”人口紅利。為此，未來幾年實現人口紅利從“數量型”向“質量型”的轉變，亟須加快城鄉一體化進程，全面提高包括農民在內的廣大勞動者的素質，加快我國從人力資源大國向人力資源強國的轉變，構建我國新階段的競爭優勢。
    “十二五”需要在推進城鄉一體化中有多方面的重大突破。第一，土地制度方面，繼續穩定農民土地承包關系，建立健全有利于進一步推動宅基地市場化和承包地轉讓的新政策：改革農村土地征用制度，把強制性的政府征用土地行為改變為交易性的市場公平購買行為，讓農民真正分享城市化進程中的土地增值收益。第二，在戶籍管理制度方面，逐步實行戶籍制度的城鄉一體化管理，消除依附于城鄉分割戶籍制度之上的對農民社會福利的制度性歧視。第三，在公共服務體制方面，加快農村基本公共服務體制建設，推進城鄉基本公共服務均等化進程。并以此為基礎，笛造農村土地改革和戶籍改革的基礎條件。

    四、城鄉一體化的目標是公平發展與可持續發展

    我國從生存型階段進入到發展型階段，伴隨著從物質發展的追求到人的自身發展追求的提升，伴隨著由私人產品向公共產品需求的升級。在這個特定背景下，城鄉一體化的目標是促進廣大農民的自身發展和公平發展，其實質在于承認和保障農村居民享受與城市居民同等的發展權。

    城鄉公平發展與可持續發展是相互促進的。改革開放之初，為做大經濟總量，提出“效率優先、兼顧公平”具有歷史合理性。進入發展型新階段，廣大農民公平發展將是發展的重要推動力。例如，第一，賦予農民公平的發展機會，這些年我們在“多予、少取”方面有很大進展，也取得了很好的效果。從發展的現實需求出發，新階段要促進農村發展，重要的是賦予農民公平的發展機會。第二，提高農民的發展能力、如果我們在“十二五”期間把4.9億農村勞動力平均受教育年限從7.3年提高到全國平均水平的8.5年，提高農民工受專業技能培訓和職業教育的比重，就可以增強廣大農民的發展能力，進一步縮小城鄉發展差距，增強經濟發展活力。第三，使廣大農民公平分享發展成果。廣大農民公平分享發展成果，不僅是社會和諧的重要條件，也是經濟可持續發展的重要前提。

    按照公平的原則全面推進城鄉一體化。第一，城鄉一體化可以有不同的模式，但要把保障農民發展權放在首位，尊重農民選擇權。第二，強化農民的談判主體地位，使農民能夠合理分享城市化紅利。尤其要防止把城鄉一體化當作圈地、剝奪農民的工具。有些地方打著統籌城鄉發展的名義非法圈地，剝奪農民土地權益。對這種傾向，要予以足夠的重視。第三，加快產業布局調整，推進勞動密集型產業、涉農工業和農尺品加工業從城市向農村轉移，進一步加快城鄉產業結構調整，優化城鄉產業布局，強化城鄉產業之間的協作和聯系，鼓勵城市資金、人才等生產要素進入農村，改變資源從農村向城市單向流動的格局。第四，按照公平的原則配置公共資源，尤其是財政資源以及公共服務資源。要以城鄉基本公共服務均等化為導向，不斷優化財政支出結構，推進城鄉公共服務制度對接，加快城鄉一體化進程。

    ——摘自《30位著名經濟學家會診中國經濟發展方式》