推進城市化要擴大內需、轉變發展方式

    高尚全 原國家體改委副主任、中國經濟制改革研究會名譽會長

    在城鄉一體化的推動下，我國正在進入城市化加速的時期。未來10年，我國城市化率有可能從當前的46%左右提升到60%左右。通過城鄉一體化加快城市化進程，既為擴大內需、調整結構、轉變發展方式創造重要的條件，也對各個領域的改革提出了更加迫切的要求。在我看來，推進城鄉一體化，加快城市化進程，需要進行深刻的經濟社會變革；客觀上要求進一步解放思想、加快相關領域的政策創新、體制改革、制度安排和機制建設。因此，我借此機會談談對推進城鄉一體化幾個基本性問題的思考，與各位專家交流探討。
    一、把擴大內需、轉變發展方式作為推進城鄉一體化的基本出發點
    2009年10月31日—11月1日，300多名國內外專家在中改院討論后危機時代新興經濟體的轉型、發展和改革。會議達成的一個共識是，通過經濟社會改革，剌激消費、擴大內需、轉變發展方式是包括中國在內的絕大部分新興經濟體在后危機時代面臨的共同課題。我認為，研討中國的城市化和城鄉一體化，仍然需要圍繞擴大內需和轉變發展方式這條主線做文章。
    （一）危機對我國經濟的沖擊表明，13億人口的大國不能把經濟增長的基礎建立在外部需求之上
    這次國際金融危機使我們清醒認識到，我國作為一個13億人口的發展中大國，不能也沒有必要把經濟增長的基礎建立在外部市場上。外部市場的萎縮，現在看來是一個中長期趨勢。即便外部需求在總量上有所恢復，也必將伴隨著全球化的階段變化而發生結構性變化。我國過去多年經歷的大進大出的增長模式肯定難以為繼。繼續把經濟持續快速增長的希望寄托在外部市場上，極可能處處碰壁。所以，進入后危機時代，我們必須把擴大內需、形成消費主導的發展方式當做深化各項改革、推進城鄉一體化、加快城市化進程的核心目標。
    （二）城市化與城鄉一體化蘊含巨大的內需空間
    我國有7.2億農村人口，潛在的投資和消費需求十分引人注目。這個潛在需求的釋放將對我國經濟增長產生巨大的推動作用。2008年以來，我國一系列農村消費政策的調整有效地剌激了農村消費，使農村消費增長首次超過城市消費的增速。2009年前三季度，縣及縣以下消費品零售額增長16.0%，超過城市消費品零售額增長的14.8%。從中長期看，通過推進城鄉一體化加快城市化進程，可望創造的投資和消費需求蔚為壯觀。有人測算，每增加一個城市居民，城市需要新增固定資產投資50萬元，如果我國城市化率每年提高一個百分點，新增的城市建設固定資產投資需求就是6.6萬億元；如果農村居民消費水平從2008年只有城鎮居民平均消費水平的32%提高到全國平均消費水平，也就是城鎮居民平均消費水平的60%，新增消費規模將達到3.2萬億元。這樣，每年新增的10萬億元國內投資和消費需求，將是我國未來10—15年經濟持續快速增長的堅實內需基礎。所以，推進城鄉一體化一定要咬住內需不放松，著眼于擴大內需和形成消費主導的發展方式，在推進農民市民化、農村消費城市化的進程中實現擴大內需、優化產業結構、消費結構升級和發展方式的根本轉變。
    二、新階段推進城鄉一體化重在政策創新二體制改革和機制建設
    城鄉二元結構是“城鄉分割、一國兩制”逐步固化的體制和制度安排的結果。雖然這種體制和制度安排自改革開放以來進行了多次調整；但至今仍未根本消除，導致城鄉差距長期持續擴大、國內需求增長滯后等問題，成為我國發展方式轉型難以根治的頑疾。從這個基本國情出發，我國推進城鄉一體化，必須依靠結構性改革，通過政策創新、體制改革、制度安排和機制建設，破解城鄉二元結構，保證城鄉二體化不斷取得實質性進展。
    （一）推進城鄉一體化要以土地產權制度改革為重心
    我國農樹目前最重要的生產資源仍然是土地資源。形成城鄉經濟社會一體化發展的新格局，核心在于深化農村土地產權改革。要在確保農民土地權益不受侵犯的前提下，加快健全農村集體建設土地流轉市場。浙江準備在全省推廣農村集體建設土地入市，逐步實現與城市國有土地“同地、同價、同權”的流轉模式。我認為這是一個很好的試點，代表著土地改革的基本方向，值得深入研究。其次要深化土地征用制度改革。保證農民談判主體的地位，改變農民長期被排斥在土地要素市場化進程之外的格局，使農民能夠真正分享工業化和城市化進程中的土地增值。
   （二）推進城鄉一體化需要建立城鄉基本公共服務均等化的制度基礎
    城鄉一體化最核心的目標，在于最終消除長期困擾我國城鄉經濟社會均衡發展的城鄉二元結構，最大限度地縮小現在的城鄉差別，使城鄉居民公平分享我國現代化建設的物質和精神文明。這種城鄉共享的基本途徑，在當前和今后相當一段時間內，是城鄉基本公共服務均等化。從另外一個角度看，推進城鄉基本公共服務均等化也是破解城鄉二元結構的突破口。因此，我們必須加快社會事業在城鎮的完善和向農村的延伸，盡快形成較為完善、城鄉統一的國民教育服務制度、城鄉統一的醫療衛生服務制度、城鄉統一的養老保障制度、城鄉統一的公共就業服務制度、城鄉統一的最低生活保障制度、城鄉統一的社會救助制度、城鄉統一的住房保障制度、城鄉統一的公共交通服務制度、城鄉統一的文化體育制度，如此等等，不一而足。只有這樣，城鄉一體化才能形成堅實的制度基礎。
   （三）推進城鄉一體化要把解決農民工問題作為重點
    當前，我國城市化進程中的一大遺憾，就是至少有12億規模的農民工群體雖然進入城市，但尚未真正融入城市，還處于“半城市化”的狀態。如果不能有效解決農民工群體融入城市的制度安排問題，必將嚴重制約我國城市化和城鄉一體化進程。中改院2009年上半年根據廣東省政府的委托，研究廣東珠三角地區基本公共服務一體化規劃。在形成的報告中，中改院建議把珠江三角洲城鄉戶籍人口和非戶籍常住人口的基本公共服務一體化列為重要目標。沿著這個思路繼續探索，肯定能夠找到推進絕大多數農民工從“半城市化”向“城市化”轉變的路徑。
    三、推進城鄉一體化關鍵在于加快政府轉型
    形成城鄉經濟社會一體化發展新格局，需要多方面的政策、體制和制度條件。創造這些條件是各級政府的職責。因此，各級政府應該通過自身改革和建設，為城鄉一體化營造逐步完善的政策和制度環境。
   （1）推進城鄉一體化，政府必須通過自身改革，突破目前城鄉分割、公共資源集中在城市的行政管理體制。針對目前各級地方政府推進城鄉一體化分工不清晰；部門之間職能交叉，多頭監管導致責權不清、協調成本高、組織績效低、行政資源配置不合理；決策權、規劃權、調控權上移和集中不夠，服務、監管重心下移不夠等現象，各級政府有責任進行組織再造，合理界定各級政府在推進城鄉一體化中的責任和職能，理清政府橫向部門之間與縱向層級之間的權責邊界，形成“權力明晰化、職責無縫化、管理一體化”的政府職責體系，以突破部門與區域利益格局，實現行政資源的優化配置，為城鄉一體化提供堅強的組織保障。
   （2）推進城鄉一體化，各級政府要為城鄉產業統一規劃、城鄉產業統一布局和城鄉產業一體化發展營造良好的制度環境。各級政府要通過統籌成城鄉經濟社會發展，破解城鄉二元結構，統籌推進城鄉產業發展，把新型工業化、新型城市化和農村現代化與城鄉一體化緊密結合起來，加快形成城鄉經濟社會一體化發展的新格局。
    （3）推進城鄉一體化，各級政府要積極探索城鄉互動的社會管理新格局。政府需要明確界定不同主體在城鄉一體社會管理體制和格局中的地位、作用和責任。各級政府作為城鄉一體社會管理體制中的責任主體，要適應社會結構和利益格局的變化，形成科學有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制，以促進城鄉社會發展的公平王義；要健全城鄉新型社區管理和服務體制，統一城鄉新型社區發展的目標和標準，把城鄉社區都建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。
    （4）推進城鄉一體化，政府要把建立城鄉均衡的基本公共服務體系作為重要突破口，嚴格界定各級政府在基本公共服務中的職責。城鄉基本公共服務一體化，既是破解城鄉二元結構的重要路徑，也是城鄉一體化重要而緊迫的目標；而城鄉基本公共服務在各級政府間的合理分工，是城鄉基本公共服務一體化的重要體制基礎。中央政府應側重于公共服務決策，原則上以城鄉和區域基本公共服務均等化為重點，負責公益性覆蓋全國范圍的公共服號供給，并通過中央財政的轉移支付發揮再分配功能；各級地方政府更側重子公共服務供給的執行，主要根據轄區內居民的公共需求，提供相應的公共服務，并保障公共產品的質量與供給效率。各級地方政府要強化公共服務職能，調整公共支出的范圍與結構，建立健全公共財政體制，加大對農村公共品投入，重點保障農村公共教育、社會保障、公共衛生、公共安全和公共基礎設施。

    ——摘自《30位著名經濟學家會診中國經濟發展方式》