遲福林 中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)

    中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶(hù)籍限制，全方位提高城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。在國(guó)際金融危機(jī)沖擊和國(guó)內(nèi)發(fā)展階段變化的特定背景下，我國(guó)將加快推進(jìn)以構(gòu)建消費(fèi)大國(guó)為重要目標(biāo)的發(fā)展方式轉(zhuǎn)型與改革。城市是消費(fèi)的主要載體，加快城市化進(jìn)程是構(gòu)建消費(fèi)大國(guó)的戰(zhàn)略性選擇。我國(guó)的城市化進(jìn)程與城鄉(xiāng)一體化直接相關(guān)聯(lián)，未來(lái)5—10年城鄉(xiāng)一體化新格局的形成，將直接推動(dòng)城市化進(jìn)程，并由此促進(jìn)城鄉(xiāng)居民的公平發(fā)展。

    一、未來(lái)5—10年是我國(guó)城市化快速發(fā)展的重要時(shí)期
    一般來(lái)說(shuō)，城市化率達(dá)到50%，標(biāo)志著城市化國(guó)家的初步形成。2008年我國(guó)城市化率達(dá)到45.68%，處于走向城市化國(guó)家的關(guān)鍵時(shí)期。未來(lái)5—10年，我國(guó)的城市他將呈現(xiàn)加快發(fā)展趨勢(shì)。
    進(jìn)入城市化發(fā)展時(shí)代。經(jīng)驗(yàn)表明，城市化率在30%—60% 間，是推進(jìn)城市化進(jìn)程的黃金時(shí)期。未來(lái)5—10年正是我國(guó)加快推進(jìn)城市花進(jìn)程的黃金期，城市化率有望提高10個(gè)百分點(diǎn)左右，達(dá)到55%—60%。如果這個(gè)時(shí)期城鄉(xiāng)一體化的體制改革和政策調(diào)整有重大突破，城市化率有可能提高15個(gè)百分點(diǎn)左右，達(dá)到60%—65%。
    進(jìn)入城市化從局部突破到全面推進(jìn)的重要時(shí)期。第一，東部和中西部城市化將全面推進(jìn)，并且重點(diǎn)由東部向中西部轉(zhuǎn)移。2007年，全國(guó)城市化率為44.94%，其中東部地區(qū)為 55.15%，中西部地區(qū)僅為39.41%和36.96%。中西部地區(qū)城市化的發(fā)展空間巨大。例如，以武漢城市圈、長(zhǎng)株潭城市群為代表的中部六大城市群正在全面推進(jìn)；成都、重慶等西部城市群的發(fā)展，將成為連接?xùn)|部地區(qū)與世界其他地區(qū)的重要接口。第二，在大中城市加快發(fā)展的同時(shí)，將呈現(xiàn)大城市群、城鎮(zhèn)化、省直管縣等齊頭并進(jìn)的新格局。第三，城市間的競(jìng)爭(zhēng)將成為新階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)的重要因素。如果說(shuō)過(guò)去30年地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)有效地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，那么未來(lái)5—10年城市間的競(jìng)爭(zhēng)將成為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)的重要活力。
    進(jìn)入城市化由投資主導(dǎo)向消費(fèi)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)型時(shí)期。無(wú)論是形成以消費(fèi)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)格局，還是以擴(kuò)大服務(wù)業(yè)比重為重點(diǎn)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，都直接依賴(lài)于城市化的進(jìn)程。未來(lái)5—10 年我國(guó)的城市化正處在由投資主導(dǎo)向消費(fèi)主導(dǎo)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵性階段，以服務(wù)業(yè)為主體的消費(fèi)型城市的興起將成為我國(guó)城市化的一個(gè)基本趨勢(shì)。

    二、城鄉(xiāng)一體化是加快城市化發(fā)展的決定性因素

    我國(guó)已開(kāi)始“進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期”。當(dāng)前，突出矛盾是：由于城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，尤其是城鄉(xiāng)二元制度尚未有實(shí)質(zhì)性改變，導(dǎo)致農(nóng)村人口向城市的流動(dòng)受到阻礙，已經(jīng)進(jìn)入城市的農(nóng)民工也只是處于“半城市化”狀態(tài)。從我國(guó)的情況看，城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)程度對(duì)城市化進(jìn)程具有決定性影響。未來(lái)5—10年，改變城鄉(xiāng)二元制度安排，我國(guó)的城市化率會(huì)提高15個(gè)百分點(diǎn)左右。
    打破城鄉(xiāng)二元制度安排，為城市發(fā)展創(chuàng)造廣闊空間。第一，以城鄉(xiāng)固定資產(chǎn)投資為例，近幾年來(lái)固定資產(chǎn)投資中的城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大，從1995年的3.58：1擴(kuò)大到2007年的 5.91：1。改變基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理城鄉(xiāng)分割的格局，能夠明顯縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。第二，以城鄉(xiāng)社會(huì)福利制度為例，初步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，將直接促進(jìn)城市化進(jìn)程。第三，以龐大的農(nóng)民工群體為例，當(dāng)前跨省流動(dòng)的農(nóng)民工已經(jīng)達(dá)到1.2億，盡快改變農(nóng)民工“半城市化”的體制與政策安排，能夠加快農(nóng)民向城市流動(dòng)，明顯地提高城市化水平和質(zhì)量。
    推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化重在打破體制機(jī)制障礙。第一，需要進(jìn)一步打破城鄉(xiāng)二元制度安排。改變城鄉(xiāng)有別的戶(hù)籍管理、勞動(dòng)用工和社會(huì)福利制度，形成城鄉(xiāng)居民在就業(yè)機(jī)會(huì)和社會(huì)福利范圍及水平上的公平。打破城鄉(xiāng)分割的市場(chǎng)機(jī)制，探索有效改變農(nóng)村各種資源外流的格局，加快市場(chǎng)資源從城市向農(nóng)村流動(dòng)的機(jī)制與渠道；要通過(guò)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局一體化，打破城鄉(xiāng)分離的工業(yè)化模式。實(shí)行城鄉(xiāng)分割的工業(yè)化模式使農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、流通和加工不能形成有機(jī)聯(lián)系，農(nóng)民難以分享農(nóng)產(chǎn)品加工增值收益。要通過(guò)城鄉(xiāng)公共資源配置一體化，打破城鄉(xiāng)分割的公共資源投入體制。在基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)福利等方面實(shí)現(xiàn)公共資源投入的城鄉(xiāng)一體化。第二，按加快城市化進(jìn)程的要求推進(jìn)行政管理體制改革。當(dāng)前，城鄉(xiāng)一體化和城市化對(duì)行政管理體制改革已經(jīng)形成倒逼機(jī)制，某些不合理的行政體制安排，成為制約城市化發(fā)展的重要因素。以浙江義烏、江蘇昆山等在內(nèi)的全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣為例，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力遠(yuǎn)超過(guò)中西部一般的地級(jí)市，但現(xiàn)有的行政編制基本上是按照縣級(jí)標(biāo)準(zhǔn)配置，行政管理體制與經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的實(shí)際要求嚴(yán)重不適應(yīng)。現(xiàn)在無(wú)論是城市群、大城市發(fā)展還是省直管縣，都迫切要求根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化的趨勢(shì)，對(duì)行政管理體制盡快做出某些重大調(diào)整。

    三、“十二五”是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵時(shí)期

    從現(xiàn)實(shí)情況看，城市化發(fā)展的大趨勢(shì)與城鄉(xiāng)二元體制之間的矛盾越來(lái)越突出。無(wú)論是推進(jìn)城市化，還是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公平發(fā)展，都需要在“十二五”時(shí)期加快改革，形成城鄉(xiāng)一體化的新格局。
    發(fā)展方式轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)城鄉(xiāng)一體化提出現(xiàn)實(shí)需求。第一，擴(kuò)大內(nèi)需是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要?jiǎng)恿ΑＳ袦y(cè)算表明，如果要在20年間讓1.3億農(nóng)民工及其家屬市民化，城市每年需要新建保障性往房650萬(wàn)套（5.2億平方米、戶(hù)均80平方米），這對(duì)鋼鐵、水泥、建材、家具、家電等57相關(guān)行業(yè)將產(chǎn)生重要的拉動(dòng)作用，同時(shí)還將為進(jìn)城農(nóng)民新創(chuàng)造2000萬(wàn)個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)。第二，城鄉(xiāng)一體化將釋放大量的就業(yè)空間。與同等發(fā)展水平的國(guó)家相比，我國(guó)第一產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力就業(yè)比重高出近30個(gè)百分點(diǎn)左右，服務(wù)業(yè)勞動(dòng)力就業(yè)比重低出30個(gè)百分點(diǎn)左右。從我國(guó)就業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)的趨勢(shì)看，以城市化拉動(dòng)服務(wù)業(yè)就業(yè)比重的提高，是解決兩億多農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和就業(yè)問(wèn)題的戰(zhàn)略性舉措。

    人口結(jié)構(gòu)變化和人口流動(dòng)趨勢(shì)對(duì)城鄉(xiāng)一體化提出現(xiàn)實(shí)需求。第一，第二代農(nóng)民工群體進(jìn)入產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍，對(duì)城鄉(xiāng)一合體化帶來(lái)前挑戰(zhàn)與壓力增大。與第一代農(nóng)民工相比，他們受教育程度高，期望值高，與對(duì)個(gè)人發(fā)展的追求也較高。這使第二代農(nóng)民工全面融入城市成為一個(gè)不事逆轉(zhuǎn)的趨墊。第二，未來(lái)5—10年，“數(shù)量型”人口紅利的逐步消失趨勢(shì)不可避免。這也預(yù)示著依靠增加生產(chǎn)要素投入的增長(zhǎng)方式難以為繼。我國(guó)是一個(gè)人力資源大國(guó)，一旦加大人力資源投資，就能夠釋放出巨大的“質(zhì)量型”人口紅利。為此，未來(lái)幾年實(shí)現(xiàn)人口紅利從“數(shù)量型”向“質(zhì)量型”的轉(zhuǎn)變，亟須加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，全面提高包括農(nóng)民在內(nèi)的廣大勞動(dòng)者的素質(zhì)，加快我國(guó)從人力資源大國(guó)向人力資源強(qiáng)國(guó)的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建我國(guó)新階段的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。
    “十二五”需要在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化中有多方面的重大突破。第一，土地制度方面，繼續(xù)穩(wěn)定農(nóng)民土地承包關(guān)系，建立健全有利于進(jìn)一步推動(dòng)宅基地市場(chǎng)化和承包地轉(zhuǎn)讓的新政策：改革農(nóng)村土地征用制度，把強(qiáng)制性的政府征用土地行為改變?yōu)榻灰仔缘氖袌?chǎng)公平購(gòu)買(mǎi)行為，讓農(nóng)民真正分享城市化進(jìn)程中的土地增值收益。第二，在戶(hù)籍管理制度方面，逐步實(shí)行戶(hù)籍制度的城鄉(xiāng)一體化管理，消除依附于城鄉(xiāng)分割戶(hù)籍制度之上的對(duì)農(nóng)民社會(huì)福利的制度性歧視。第三，在公共服務(wù)體制方面，加快農(nóng)村基本公共服務(wù)體制建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程。并以此為基礎(chǔ)，笛造農(nóng)村土地改革和戶(hù)籍改革的基礎(chǔ)條件。

    四、城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)是公平發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展

    我國(guó)從生存型階段進(jìn)入到發(fā)展型階段，伴隨著從物質(zhì)發(fā)展的追求到人的自身發(fā)展追求的提升，伴隨著由私人產(chǎn)品向公共產(chǎn)品需求的升級(jí)。在這個(gè)特定背景下，城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)是促進(jìn)廣大農(nóng)民的自身發(fā)展和公平發(fā)展，其實(shí)質(zhì)在于承認(rèn)和保障農(nóng)村居民享受與城市居民同等的發(fā)展權(quán)。

    城鄉(xiāng)公平發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展是相互促進(jìn)的。改革開(kāi)放之初，為做大經(jīng)濟(jì)總量，提出“效率優(yōu)先、兼顧公平”具有歷史合理性。進(jìn)入發(fā)展型新階段，廣大農(nóng)民公平發(fā)展將是發(fā)展的重要推動(dòng)力。例如，第一，賦予農(nóng)民公平的發(fā)展機(jī)會(huì)，這些年我們?cè)凇岸嘤琛⑸偃　狈矫嬗泻艽筮M(jìn)展，也取得了很好的效果。從發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，新階段要促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，重要的是賦予農(nóng)民公平的發(fā)展機(jī)會(huì)。第二，提高農(nóng)民的發(fā)展能力、如果我們?cè)凇笆�二五”期間把4.9億農(nóng)村勞動(dòng)力平均受教育年限從7.3年提高到全國(guó)平均水平的8.5年，提高農(nóng)民工受專(zhuān)業(yè)技能培訓(xùn)和職業(yè)教育的比重，就可以增強(qiáng)廣大農(nóng)民的發(fā)展能力，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。第三，使廣大農(nóng)民公平分享發(fā)展成果。廣大農(nóng)民公平分享發(fā)展成果，不僅是社會(huì)和諧的重要條件，也是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要前提。

    按照公平的原則全面推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。第一，城鄉(xiāng)一體化可以有不同的模式，但要把保障農(nóng)民發(fā)展權(quán)放在首位，尊重農(nóng)民選擇權(quán)。第二，強(qiáng)化農(nóng)民的談判主體地位，使農(nóng)民能夠合理分享城市化紅利。尤其要防止把城鄉(xiāng)一體化當(dāng)作圈地、剝奪農(nóng)民的工具。有些地方打著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的名義非法圈地，剝奪農(nóng)民土地權(quán)益。對(duì)這種傾向，要予以足夠的重視。第三，加快產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，推進(jìn)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、涉農(nóng)工業(yè)和農(nóng)尺品加工業(yè)從城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步加快城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局，強(qiáng)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)之間的協(xié)作和聯(lián)系，鼓勵(lì)城市資金、人才等生產(chǎn)要素進(jìn)入農(nóng)村，改變資源從農(nóng)村向城市單向流動(dòng)的格局。第四，按照公平的原則配置公共資源，尤其是財(cái)政資源以及公共服務(wù)資源。要以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向，不斷優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)制度對(duì)接，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

    ——摘自《30位著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家會(huì)診中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式》