伴隨著中國成長為世界第二大經濟體，中國已經正式走到世界經濟舞臺的中央。中國在外交實踐中頻繁使用經濟手段來實現國家安全、政治穩定、社會發展等重要戰略目標,同時積極參與全球和區域經濟治理，努力推動更加深入的雙邊經濟合作。經濟外交已成為中國總體外交的重要內容。

　　習近平主席在2018年博鰲亞洲論壇上指出：“過去40年中國經濟發展是在開放條件下取得的，未來中國經濟實現高質量發展也必須在更加開放條件下進行”，“中國開放的大門不會關閉，只會越開越大”。一個更加與世界經濟深度交融的中國無疑將在國際經濟外交舞臺上散發更加奪目的光芒。

　　理解經濟外交的內涵及分類

　　所謂經濟外交，是指一國中央政府及其所屬具體職能部門圍繞經濟事務，針對他國政府、國際組織或者跨國公司，所對外展開的官方交往活動。經濟外交具有雙重目的：其一，通過政府有形之手實現雙邊或多邊國際經濟合作；其二，通過與經濟相關的外交活動來實現國家安全、政治穩定等非經濟目的。根據外交活動所體現的經濟內容，經濟外交可分為以下四類。

　　一是貿易外交。貿易是國際經濟關系中的最基本的內容，圍繞貿易事務而展開的外交是經濟外交中最普遍的形式之一。貿易外交的主要目的是為了降低貿易壁壘，擴大貿易關系，或通過貿易制裁實現政治目的。

　　二是投資外交。投資外交主要是圍繞跨國直接投資（FDI）和跨國生產問題展開，它包含兩方面內容，一方面是清除對方國家的投資壁壘，消除投資保護主義，同時要求對方政府保護本國投資安全；另一方面是為保護國內產業而對外來投資實施有效管理。

　　三是財經外交。財經外交主要圍繞資本的跨國流動展開。它也包括兩方面內容：其一是政府之間的國際借貸行為，其二是主權政府與國際金融機構之間的外交關系。

　　四是貨幣外交。貨幣外交主要圍繞貨幣關系展開，其內容包括匯率的跨國協商與國際貨幣的使用等。1944年的布雷頓森林會議旨在建立戰后國際貨幣秩序，就是一場影響深遠的全球多邊貨幣外交。

　　由于貨幣和資本流動問題通常緊密相連，資本的跨國流動一定引起貨幣關系的變化，反之亦然。因此財經外交和貨幣外交也經常交織在一起，兩者又合稱金融外交（financial diplomacy）。

　　基于外交活動所發生的領域，經濟外交又可以分為技術外交、能源外交、礦產外交、糧食外交、環境外交、衛生外交、漁業外交、水源外交等。目前最主要的也是最政治化而非技術性的就是能源外交和環境外交。能源問題橫跨生產、投資、貿易、金融和貨幣等多個經濟外交領域。能源的跨國投資生產屬于投資外交，能源的貿易和運輸則屬于貿易外交，而能源貿易所涉及的貨幣結算和資金的信貸則分別屬于貨幣外交和財經外交。環境外交的核心問題是氣候變化和二氧化碳減排問題，因此又稱氣候外交。由于環境問題涉及整個國家經濟發展問題，它與經濟問題高度相關。

　　根據外交關系的性質與手段，經濟外交可以分為援助型外交、合作型外交和制裁型外交。援助型經濟外交是指一國直接或者通過國際組織對另一國實施經濟上的援助，包括直接的物資贈予、單邊的貿易開放、優惠的資金幫助等等。政府開展援助型經濟外交的目的不僅在于獲取經濟利益，還涉及政治、軍事、道義等方面的因素。合作型經濟外交則是指通過政府間的經濟合作行為，包括降低經濟往來壁壘、共同應對危機、跨國監管、制定共同的經濟規則、經濟政策的協調等，來實現利益交換或創造共同利益。制裁型經濟外交是指一國直接或者通過國際組織切斷與另一國的某種經濟往來關系，通過破壞對方的經濟穩定和經濟秩序，來實施懲罰或者對對方的敵對行為進行報復。

　　除了上述幾種劃分方法，經濟外交還可以根據層次進行劃分，具體可分為全球經濟外交、區域經濟外交和雙邊經濟外交。全球經濟外交通常以全球層次的國際組織或國際會議為平臺展開。目前最主要的全球經濟外交平臺包括二十國集團（G20）峰會、世界貿易組織（WTO）、國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行的半年度年會。區域經濟外交則以區域性制度安排為載體，亞太經合組織、上海合作組織、東亞系列峰會和金磚合作機制，是當前中國參與區域經濟外交的核心制度平臺。當全球和區域經濟外交難以解決問題時，雙邊經濟外交便成為一種自然的選擇。近年來，中國雙邊經濟外交活動包括：每年一度的中美全面經濟對話、中歐經貿高層對話等。

　　中國經濟外交的歷史演進

　　1949年新中國建立以后相當長一段時間里，由于國內奉行自給自足和國家計劃的經濟發展模式，同時受制于險惡的國際政治環境，中國對國際經濟活動的參與很少。20世紀70年代至今，國際環境有所緩和，中國的經濟外交面臨新的發展機遇，并大致經歷了以下四個階段的演進。

　　第一階段，接觸性經濟外交。改革開放初期，中國的經濟外交旨在打破經濟孤立、重新接觸世界，從而為改革開放營造更好的外部環境。剛剛決定對外開放的中國政府對外部世界有著極高的認識熱情，派出各路“偵察兵”外出考察，其中最著名的是谷牧副總理率團考察訪問法國、瑞士、比利時、丹麥、德國等西歐五國。這是新中國成立后向發達的西方資本主義國家派出的首個政府經濟代表團，直接推動了中國的對外經濟交往。

　　同時，中國開始積極謀求加入各種國際經濟組織。1980年，中國恢復了在IMF和世界銀行及其所屬機構的席位；從1981年起，中國開始向世界銀行借款并逐步合作開展基礎設施建設和人才培養；1986年，中國又成為亞洲開發銀行的會員國。而在貿易方面，中國于1986年7月正式向關貿總協定（GATT）提交“復關”申請，開始了漫長而曲折的“復關”以及后來的“入世”談判。

　　中國在雙邊領域的經濟外交也有所進展。通過積極的外交活動，美國在20世紀80年代全面放寬對華技術管制，美國對華的技術出口轉讓也大幅增加。[6] 而始于1983年的中美商貿聯合委員會成為兩國在經貿領域最早建立起來的外交對話機制之一。

　　由于中國經濟改革才剛剛起步，對國際經濟游戲規則還很不熟悉，同時整體經濟實力也非常有限，中國在這一階段的經濟外交主要是搭建與國際經濟進行溝通交流的橋梁，并逐漸了解國際經濟體系中的基本規則，體現出試探性的特點。

　　第二階段，融入性經濟外交。面對1989年“政治風波”后的國際經濟制裁，中國在20世紀90年代采取各個擊破的方式，以經濟合作為“敲門磚”，先同日本改善關系，再與歐共體、加拿大等西方國際組織和國家加強交流，并最終改善了與美國的關系，在這一過程中，卓有成效的經濟外交功不可沒。

　　中國融入區域性國際經濟制度的步伐也進一步加快。比如中國于1991年應邀加入亞太經合組織（APEC），1993年參加首屆峰會；1997年東盟—中日韓（“10+3”）合作機制在經濟全球化和后金融危機時代的背景下應運而生，中國不僅積極參加該機制的各個層次的對話機制，而且積極推動該機制走向成熟和完善。

　　而在全球層面，中國最核心的經濟外交舉措就是圍繞復關和入世進行了曠日持久的外交談判，其中最主要的是中美雙邊經濟談判。最終，中國于2001年11月正式加入WTO，開啟了中國經濟外交新紀元。這一階段，中國的經濟外交體現為強烈地學習特點，即為全面融入國際經濟體系而不斷虛心學習游戲規則。

　　第三階段，參與性經濟外交。以加入WTO為標志，中國開始成為國際經濟體系的正式成員，也成為國際經濟外交舞臺上的平等參與者，參與國際經濟秩序與機制的建設，經濟外交在中國整體外交中的地位進一步提升。在21世紀的第一個十年，中國經濟外交碩果累累。

　　首先，中國積極參與推動全球層次的經濟治理。在多哈回合談判中，中國表現出了其堅定的多邊貿易體制維護者和執行者的形象。在全球金融治理中，中國在2008年美國金融危機之后，積極推動二十國集團部長級會議升級為首腦會議，并在其中發揮建設性作用。

　　其次，中國在區域層次推動自由貿易區（FTA）建設，同時積極推動建立東亞區域金融秩序。2000年，中國時任總理朱镕基首次提出中國—東盟自貿區的構想，到2010年，該自貿區正式建成。目前，中國已與東盟、智利、新西蘭、瑞士等國家和地區簽署了11個自貿區；與澳大利亞、海合會、韓國等國家或地區的自貿區正在談判中；而與印度、哥倫比亞等國的自貿區則在研究當中。締結自由貿易協定是中國貿易外交的重要組成部分，也成為拓展對外開放廣度和深度、提高開放經濟水平、深入參與經濟全球化進程的重要舉措。

　　而在區域金融外交方面，中國積極參與“10+3”機制下的清邁倡議。這份關于建立區域性貨幣互換網絡的協議，實質性地促使地區資金救助機制形成，現已成為東亞乃至亞洲國家在金融貨幣領域取得的最為重要的制度性成果。 這也進一步表明，以地區合作為起點，伴隨著經濟實力的增加和金融管理經驗的累積，中國逐步超越參與性經濟外交，開始更多地發揮與其實力相匹配的經濟領導力。

　　第四階段，領導性經濟外交。以2008年美國金融危機和2010年中國成為世界第二大經濟體為標志，中國開始成為國際經濟外交的領導者。受金融危機和債務危機所累，美、歐的傳統領導地位遭到削弱，中國由于巨大的經濟體量和對世界經濟的影響，在國際經濟外交舞臺上開始成為和美國、歐盟并肩的三大引領者。這種引領作用主要體現在議題領導、人才領導和規則領導三個方面。

　　總之，經過三十多年的實踐和發展，中國經濟外交的能力和水平都已經大大提高，這為中國在未來展開更加積極有為的經濟外交活動打下了堅實的基礎。

　　十八大以來的中國經濟外交

　　2008年金融危機爆發、2010年中國GDP超越日本排名世界第二、2013年中國超過美國成為世界第一大貿易國，國際經濟領域的這三件大事共同構成了中國經濟外交的一個重要分水嶺，中國正式成為一個全球性的經濟外交大國。十八大以來，中國在經濟外交方面謀篇布局，穩步推進，不斷取得新進展。

　　第一，實施積極有為的貿易外交，應對來自美國重建新一代國際貿易規則和中國“入世”紅利消失的雙重壓力。2009年奧巴馬上臺以來，美國先后通過發起“跨太平洋伙伴關系協定”（TPP）、“跨大西洋貿易與投資伙伴協定”（TTIP）和“國際服務業貿易協定”（TISA）三大貿易談判來重塑國際貿易規則。為此，中國通過積極有為的貿易外交捍衛自身在國際貿易體系的中心角色。

　　一是努力推動多哈回合談判取得進展，防止美國拋開全球多邊貿易體系。2013年12月，多哈回合僵持12年后終于達成“巴厘一攬子協定”，中國在推動這一成果的實現過程中發揮了“促談、促和、促成”的關鍵作用。 2017年，《貿易便利化協定》正式生效，WTO長達13 年的貿易便利化談判最終落下帷幕，成為多哈回合談判啟動以來WTO取得的最大成就。在2017年夏季達沃斯論壇上，李克強總理又重申了中國促進貿易和投資自由化、便利化，改革和完善國際經貿規則的決心。

　　二是明顯加快了區域貿易協定（FTA）的戰略布局，以足夠的定力和決心搭建自己的自貿協定網絡，防止因為美國自貿區發展而帶來的轉移效應。具體措施包括打造中國—東盟自貿區升級版，結束中韓和中澳自貿協定的談判，以及全力支持東盟推進“區域全面經濟伙伴關系”（RCEP）。在2014年APEC領導人北京會議上，中方推動會議作出啟動亞太自貿區進程的重大決定并批準《北京路線圖》，邁出建設亞太自貿區的實質性一步。截至2017年年底，中國簽署的自貿區協定已達16個。

　　第二，繼續加強金融外交，推動金融和貨幣合作，服務于中國金融崛起和人民幣國際化。2009年以來，金融外交在中國強勢崛起，中國發起了一系列金融治理與改革的國際倡議和實踐。 具體內容包括：在全球層次通過G20和金磚機制推動國際金融和貨幣體系改革；在區域層次通過東亞“10+3”合作框架，推動清邁倡議的多邊化，成功建立東亞外匯儲備庫，進而實現區域金融自助。在雙邊層次上，通過雙邊貨幣互換和發起本幣結算，助推人民幣走出海外，成為一種國際貨幣。這一系列積極的金融外交大大改善了中國的國際金融環境并提升了中國的國際金融地位。[1此外，亞投行和金磚開發銀行的開業、絲路基金的成立以及上海合作組織開發銀行的籌建等金融外交的有力舉措既有利于推動中國資本走出去，也能為人民幣國際化提供便利，還利于加強與相關國家的政治聯系。因此，它也是中國援助性經濟外交的重要組成部分。

　　在貨幣領域，十八大以來中國明顯加快了推動與相關友好國家進行本幣結算的步伐，以更加直接地服務于人民幣國際化。2014年5月，俄羅斯總統普京在參加亞信峰會期間，與中國政府達成的聯合聲明提到，將進一步推進中俄貿易、投資和借貸中擴大中俄本幣直接結算規模，包括最具有實質性意義的石油貿易本幣結算， 這將對“石油美元”體系構成重大挑戰。此外，在中國政府的努力下，人民幣于2016年10月正式納入SDR貨幣籃子，這可以視為十八大以來中國政府在金融外交上取得的最大成就之一。

　　第三，通過投資外交反對投資保護主義，促進中國企業走出去，保護中國海外利益，其主要內容就是加快投資協定談判（BIT）的步伐。中國正在逐漸從一個貿易大國走向一個投資大國，2016年對外投資存量已躍居世界第二。在缺乏一個全球性的投資保護框架的背景下，通過雙邊外交談判，締結投資協定，成為保護中國海外投資的重要手段。

　　目前中國投資外交最主要的內容是中美和中歐雙邊投資協定的談判。由于投資額巨大，以及談判雙方的重要國際地位使得這兩項談判備受矚目，其意義“堪比當年的中國入世談判”。2013年，在中美戰略與經濟對話上，中國首次接受以“準入前國民待遇”和“負面清單”兩大原則作為投資協定談判的基礎，從而使談判進入快車道。不僅如此，在中國的努力下，G20杭州峰會制定了全球首個多邊投資規則框架《二十國集團全球投資指導原則》，成為全球投資治理的重要文件。

　　最后，全面提出并實施“一帶一路”的綜合性經濟外交大戰略。“一帶一路”倡議涉及貿易、金融、投資、能源、科技、交通、基礎設施建設多個領域，地理上涵蓋亞太、歐亞、中東、非洲地區等，涉及數十個國家，是十八大以來中國政府在經濟外交上最重要的創新。自“一帶一路”倡議2013年被正式提出以來，中國已與88個國家和國際組織簽署了103份共建“一帶一路”倡議合作文件，與相關國家貨物貿易超過5萬億美元，對外直接投資超過了700億美元。

　　“一帶一路”建設具有兩方面的內涵及考慮：一是“一帶一路”倡議有利于中國擴大與周邊地區的深度國際合作，進而尋找經濟增長的國際新動力。具體內容包括通過基礎設施建設實現道路聯通，這屬于投資外交的范疇；通過降低貿易壁壘實現貨暢其流，這是貿易外交的范疇；通過本幣結算實現貨幣流通，這又是貨幣外交的范疇，因此，“一帶一路”的外交倡議是一項綜合性經濟外交活動。

　　二是“一帶一路”也是中國通過謀求經濟共同發展來穩定周邊地緣環境，共建命運共同體的重要方略，是之前“睦鄰、安鄰、富鄰”政策的進一步具體化。中國領導人在多種國際場合為“一帶一路”建設宣傳鼓勁并取得良好成效。2017年5月，首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇的舉辦得到周邊國家的積極響應，論壇最終還形成了279項成果清單。正如習近平主席在高峰論壇上指出的，“一帶一路”是由中國與沿線國家共同建設的一條“和平與繁榮之路”。

　　總體而言，在更加堅實的經濟實力基礎上，中國新時期的經濟外交，在行為上顯得更加積極有為，在實際運用方面更加成熟。中國的經濟外交正將中國帶向國際中心舞臺，重新成為國際社會的領導者。

　　經濟外交是經濟和外交的結合。經濟外交類別的多樣性為中國開展對外交往準備了多個不同層次的平臺，從而使中國能通過議題聯系拓寬談判空間。通過對中國經濟外交歷史進程的梳理，本文指出，20世紀70年代末至今中國經濟外交總體上呈現由接觸、融入到參與、領導的發展脈絡。十八大以來，中國經濟外交展現出了巨大的發展活力和前進動力。展望未來，在新的歷史起點上，中國經濟外交正邁入一個大有作為的新時代。

　　（李 巍 作者系中國人民大學國際關系學院副教授）

　　（來源《當代世界》雜志 未經同意，不得轉載）