網友"qunkewang"：用城市的標準來建設管理強鎮

　　2010年中央一號文件提出，“積極穩妥推進城鎮化，提高城鎮規劃水平和發展質量，當前要把加強中小城市和小城鎮發展作為重點。深化戶籍制度改革，加快落實放寬中小城市、小城鎮特別是縣城和中心鎮落戶條件的政策，促進符合條件的農業轉移人口在城鎮落戶并享有與當地城鎮居民同等的權益。”[1]我國正處于城鎮化加速發展階段，又好又快地推進城鎮化既是我們面臨的重要任務，也是經濟社會發展的基本動力之一。
　　在世界現代化的歷史進程中，城鎮化和工業化密不可分。城鎮化是工業化的必然產物，現代化是城鎮化的必然結果。離開了城鎮化，工業化的效率就會降低，而離開了工業化，城鎮化就會失去產業依托和支撐，最后失去發展動力，現代化也無從談起。城鎮化以能量集聚、要素集聚為特征，通過集聚人口、集聚經濟和社會能量，從而產生集聚效應和規模效益。推進城鎮化可以促進鄉鎮企業向城鎮集聚，有利于改變過去“村村點火，處處冒煙”的資源浪費狀況；有利于合理節約地使用土地，保護耕地，控制污染，走可持續發展的路子；有利于提高城鎮基礎設施的利用率，發揮公共基礎設施的共享效應，使各種資源在更大的范圍、更高的層次上得到優化配置。通過就業結構的變化推動產業結構調整是農業和農村經濟結構戰略性調整的重要手段之一；通過城鎮化引導農村剩余勞動力向二三產業等非農產業轉移，不僅可以優化農業內部種植業、養殖業、畜牧業以及副業結構，還可以發展壯大農村二三產業，推動農業和農村經濟產業結構升級。

 　　繼浙江溫州市試點5個鎮級市后，山東省日前宣布將啟動鎮級市試點，計劃用3—5年時間將省內20多個中心鎮培育成小城市。在我國目前的市制體制中，有直轄市、副省級城市、地級市、縣級市4級。但浙、魯兩省啟動的鎮級市試點并不涉及行政區劃層級調整，它的核心要義是：以一個城市的標準來建設和管理一個鎮。

　　建設“鎮級市”，就是不對城鎮行政層級作大的變動的情況下，通過擴權改革解決強鎮責大權小功能弱的突出問題。從這種意義上講，建設“鎮級市”實際上是溫州強鎮擴權改革的深化，其實質并不在于“鎮”改“市”，而在于賦予強鎮更多的自主發展權。
　　一、設立鎮級市的必要性
　　（一）小城鎮 是“新型城市化”的工作重點
中央提出要將小城鎮建設或說“新型城市化”作為下一步城市化的工作重點。新型城市化是相對于老的城市化來說的。老的城市化集中于大城市的建設，而對中國城市化的進程來說，新型城市化還有更多的內容，它是跟小城鎮建設聯系在一起的，他發展的重點不在大中城市，而在小城鎮。
　　我們以前所謂的城市化只能叫做“半城市化”。老城市化建設主要是集中于大城市的建設，財政投入也集中于大城市。最關鍵的是，老的城市化，是建立在城鄉二元化分割的體制基礎上，是不完全的城市化。
　　西方發達國家的城市化進程，是一個自然吸收農業人口的過程。農村人口向城市轉移也是一個趨勢，但現在我們的狀況是什么呢？大城市通過發展和擴張，涌入大量的外來人員，包括外來務工者。一些農民工作為城市建設者，在城市里工作，等打完工了，絕大部分人仍然會回到農村。在城市里，他們沒有基本的社會保障，住房等問題更沒法得到解決。他們像候鳥一樣遷徙，為城市建設做著貢獻，工作結束之后還是要回到農村生活。生產與生活相分離。
改革開放以來，特別是近10年來，我國農村發生了很大變化，一大批建制鎮擁有強大的經濟實力，人口聚居規模也很大。有的鎮的人口達10萬之多，而幾萬人口的建制鎮更比比皆是。有的鎮還設立了街道辦事處，鎮政府所在地就如同一個城市。我國著名的“天下第一村”，江蘇無錫的華西村，儼然是一座現代化的小城市，其農業增加值占GDP的比重連1%都不到。這些地方完全是真正的城市，怎么也不能當農村看待。
　　（二）傳統行政區劃體制對非縣城中心鎮進一步發展的制約
　　現行的政府管理體制對非縣城的其它鄉鎮的發展是相當不利的。由于鄉鎮與縣存在責、權、利的不平衡狀況，使得一些經濟強鎮財稅收入絕大部分上繳縣級財政，能夠自我支配用于自身發展的經費嚴重不足，從而影響其發展速度。而縣城則可以借助于“縣政府”的行政資源和行政力量，以很大的份額來占用全縣的公共財政，從而得到大力發展，形成所謂“縣城刮鄉鎮”現象。近年來江蘇吳江市松陵鎮城市建設突飛猛進，城鎮規模和經濟實力正逐步追趕并接近經濟中心盛澤鎮，也正得益于其行政中心的地位。這對盛澤等其他非縣城的中心鎮是不公平的，必然會導致強烈的反彈，甚至還由此還可能產生離心傾向。吳江縱然已于1992年整縣改設為吳江市，也沒法滿足盛澤等經濟強鎮對自己獨立市制的渴求。
　　（三）經濟強鎮的崛起要求向城市型管理體制轉變
　　經濟強鎮的崛起，使得其成為當地經濟要素和資源的聚集地，但鄉鎮管理體制已經不能適應其進一步發展的要求。主要有兩個方面的表現：一是城市規劃與建設管理職能不完善，權責不對等。權力小，責任大、能力弱是這些鄉鎮普遍存在的矛盾。由于鄉鎮沒有自己獨立的鎮區的城市規劃權和房產等事務的管理權，無法組織象樣的規劃工作，從而使得鎮區規劃尤其是老城區的改造缺乏強有力的規劃保證，導致鎮區建設質量不高，城市景觀有些混亂。這樣的情況在吳江的各鎮都有表現，即使是該市的經濟中心盛澤鎮也是如此。
　　二是鎮對于日益龐雜的城市型社會管理事務力不從心。經濟強鎮非農產業和事業的高速發展，必然導致社會管理事務的非農化，并隨著其高速發展而急速加快，而鎮的“適農性”體制及其管理模式越來越無法適應這種城市性社會管理事務的發展，也必然要求革新體制，創新一種新的城市管理體制來滿足這些經濟強鎮的發展要求。 目前鎮建制。不利于各鎮城市化的進一步發展，不利于實行高效的行政管理，不利于經濟的升級，從而嚴重影響了其綜合競爭力的提升，最終會影響整個縣域經濟發展。時代呼喚實行一種新的城市型的管理體制，并在行政區劃上體現出來。
　　(四)實現城鄉社會經濟一體化的必經之路
　　從更長遠的趨勢看，我國大部分農民將走向城市，村一級居民點大部分將逐步衰落，真正的鄉村將只生活一些專業農戶。人口減少以后，村莊的公共事務也將減少，公共服務中心將集中在大的居民點，將這些大的居民點改為市建制，農民自然也成了市民，只是在農業領域工作的市民。這些農民將直接享受當地的城市服務，城鄉差別在機制上講不復存在。所以，設立的鎮級市的改革，也是實現城鄉社會經濟一體化的必經之路。
　　從國民經濟管理的角度看，將一大批建制鎮改為“縣轄市”或者“鎮級市”，也十分必要。在“社會主義新農村”建設中，國家投到農村的錢，有的部分實際上沒有投向真正的農村，因為被當做農村的地方已不再是農村。有的資金說起來是幫助農民，但受惠的也不一定是真正的農民，因為他們住在新興城市里，又不從事農業。為了更好地支持農業、發展農村、幫助農民，十分有必要嚴格地區分城市和鄉村以及市民和農民。將一大批建制鎮改做鎮級市，是這項工作的第一步，也是很關鍵的一步。
　　二、推行縣轄市的實施途徑
　　（一）制定縣轄市設置標準
　　由于縣轄市設置是一項政治及行政行為，需要法規政策作保證。在縣轄市探索與試行階段，可以采取試行辦法形式出臺政策，逐步積累經驗，然后形成縣轄市設置標準。設置標準要有比較完善的指標體系，包括人口、經濟與社會發展、基礎設施、公共服務、社會保障等方面的指標，對地質地貌、特殊地區、特殊情況等，都要給予明確規定，以此作為設立縣轄市的基本依據。設置標準要體現這樣幾個特點：一是堅持積極發展小城市的思路，適當放寬設市條件。二是設市主要限于縣城及經濟實力較強的中心鎮，市域范圍不能過大。三是各項指標應體現競爭激勵機制，不能只是簡單的“鎮更名為市”。四是對于地方特色突出、區位條件優越等其他特殊情況，可適當放寬設市條件。五是體現分類指導的思想，兼顧地區平衡。
　　（二）開展縣轄市設置試點
　　可以在東、中、西不同省區選擇少數縣進行縣轄市設置試點，積累經驗，用于指導后續設市工作。新設市既要考慮綜合經濟實力，更要考慮在一定區域環境中的輻射帶動作用，突出地方特色。將設市工作與產業結構調整相結合，與工業園區及支柱產業發展相結合，與商貿物流業發展相結合，努力將縣轄市打造成縣域經濟發展的重要載體和全縣經濟社會發展的龍頭。同時，大膽創新縣轄市體制機制，探索市政府在主管城市規劃、維護社會秩序、提供公共服務方面的職能。縣轄市應該直接管理社區自治組織，以此增強城市發展的活力和動力。將試點作為制定設市政策、推進縣轄市發展的重要依據。
　　（三）編制縣轄市設置規劃
　　首先，明確設市規劃的指導思想。以科學發展觀為指導，堅持以經濟建設為中心，適應城市化發展要求，按照國家經濟社會發展戰略，結合區域經濟發展和交通布局、地理環境狀況來確定市的發展方向、發展重點和最終目標。其次，明確設市規劃的基本原則。堅持城市發展與社會經濟發展相協調；堅持因地制宜，合理布局；堅持與大中城市發展相適應，與鄉鎮村發展相協調；堅持正確處理城市與區域的關系。第三，做好規劃編制工作。認真搞好規劃分析評價，包括背景分析、設市情況分析、有關因素與條件評價，做好設市預測與規劃各專項工作。最后，編制完整的設市規劃，全面闡述未來各個發展階段有關要素預測，以及分期分區設市布局的具體規劃方案。
　　（四）推動縣轄市設置走上制度化軌道
　　根據試點經驗、相關政策以及設市規劃，有序推進縣轄市設置工作。近期，重點將綜合經濟實力較強、在地方經濟發展中有較強影響和帶動力的少數縣城及重點鎮改設市，培植具有示范作用的現代化新興城市。中期即十二五末期，開始加快縣轄市發展步伐，不斷增加我國城市總數，以此推動縣域經濟發展，提升城市化整體水平。遠期，城市發展與經濟社會發展相協調，縣轄市設置形成常態，成為推動城市化持續健康發展的重要手段。當我國城市化處于穩定階段即城市化率達到75%左右時，大多數縣城都成為市，全國共有1000多個市，與我國基本國情及現代化水平相適應。
　　（五）完善縣轄市設置配套措施
　　設立縣轄市，需要采取政策的、體制機制的、人才物的支持與配合。關鍵要實施好有進有退的資源戰略，一方面推進農村人口和生產要素向城市聚集，實現集約、高效發展；另一方面，建立科學的退出機制，完善社會保障制度，解除進城農民后顧之憂，使其徹底退出農村生活及生產用地。對于農民退出的土地，要實行還耕、還林、還草、還湖，保證地方耕地面積不減反增，保護生態環境越來越好。同時，各部門行業規劃應兼顧縣轄市發展需要，在可能情況下適當采取傾斜政策予以支持。嚴格設市標準，形成競爭機制，以此作為推動地方經濟發展的強大動力。科學界定縣轄市職責，合理確定機構編制，不斷提升公共管理與服務水平，推動經濟發展，促進社會和諧。
　　三、“鎮級市”改革的主要內容
　　這個“市”不是行政區劃概念的“市”，而是“小城市”的“市”。建 “鎮級市”不是將原建制鎮的行政級別升格為縣級建制市，不是簡單的機構增擴、放權擴權，更不是干部人人提拔，而是以現代小城市的標準來規劃、建設、管理強鎮，鎮的城市規模、設施、產業結構、現代服務業能力要達到城市化水準，教育、科技、文化、衛生、體育設施等各項社會事業也要接近城市化標準。
　　“鎮級市”的改革內容主要是：落實“四大權限”、打造“四個平臺”。
　　落實“四大權限”，即擴大土地使用權、財政支配權、行政審批權和事務管理權。擴大土地使用權：根據各個強鎮發展的實際需要，適當增加強鎮建設用地指標，每年安排不少于所在縣總量三分之一的用地指標，單獨切塊、直接下達給強鎮統籌安排。
　　擴大財政支配權：縣與鎮財政分配采取確定基數、超收分成、一定三年的辦法；強鎮的土地出讓收入除上交有關稅費外，提高鎮財政的分成比例，80%—100%留給鎮；縣屬部門駐強鎮的下屬單位在鎮內的各種收費，除縣以上部門代收和特別規定外，都統一納入鎮財政專戶管理；比如，溫州市平陽縣政府舍得把“肉”割光，土地出讓金百分之百留給鎮里。這是溫州市唯一做得最徹底的縣。縣長王中毅算了一筆賬：這樣一“割”，“十二五”的5年中，縣財政減少收入50億元。
　　“但我們還算了另一筆大賬：鰲江經濟占居平陽‘半壁江山’，鰲江興平陽興，鰲江衰平陽衰。支持鰲江能帶動周邊乃至整個平陽的經濟發展。再則，要把錢發揮出乘數效應來，同樣的資源和要素投給鰲江與投給其他鎮不是一個級別，而是放大好幾倍。” [6]
　　擴大行政審批權：健全縣職能部門在強鎮的派駐機構，根據強鎮實際需要，增設縣職能部門分局等機構；縣職能部門對派駐機構進行充分授權，采取分局審批、縣局備案的方式，進一步擴大派駐機構獨立管理審批權。
　　擴大事務管理權：按照“重心下移、屬地管理”的原則，強化強鎮政府和內設機構的管理職能；高配強鎮黨政一把手，市級試點鎮書記任所在縣（市）委常委，鎮長明確為副縣長級；強鎮可根據需要設置內設機構和調配鎮管行政事業干部。
　　打造“四個平臺”，即建立城鎮管理綜合執法大隊：受委托統一負責轄區內市容市貌、園林綠化、國土資源、環境保護、市政工程和公用事業等方面的監督管理和行政執法工作；建立強鎮行政審批服務中心：經授權承擔縣級部門職權范圍內的審批服務、證照辦理、信息咨詢、非涉密文件查詢，以及鎮政府職權范圍內的手續辦理，縣主管部門“見章蓋章”，積極履行上報手續，切實提高辦事效率；建立強鎮土地儲備中心：主要負責國有土地使用權收購儲備以及預出讓前期工作，以更好開發整理和有效配置土地資源；建立強鎮公共資源交易中心：負責強鎮建設工程招投標、經營性國有土地出讓、農村集體資產經營權轉讓、國有和集體資產轉讓等相關工作。
　　強鎮擴權是否成功，將影響到未來中國城鎮化的基本格局，也直接影響到我們的城市化和工業化能不能很好地結合到一起，以及城鄉一體化這個大戰略。